奶粉新政剑指配方乱象

严格管理婴幼儿配方乳粉产品配方，是整个监管链条中的重要一环，是在生产许可基础上，进一步将监管的关口前移，进一步加强源头治理的重要举措。

近日，国家食品药品监督管理总局发布《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》（以下简称《办法》）。根据《办法》，婴幼儿配方乳粉生产企业应到国家食品药品监督管理部门进行配方注册，每个企业原则上不得超过3个配方系列9种产品配方，在华销售的国外品牌也不例外。《办法》将于今年10月1日正式实施。

防止配方过多、过滥“配方过多、过滥是当前婴幼儿配方乳粉市场中一个很严重的问题。”国家食品药品监督管理总局副局长滕佳材在新闻发布会上表示。

据统计，2008~2015年，我国乳粉（含婴幼儿配方乳粉）产量从120万吨增长至142万吨，进口乳粉量（含婴幼儿配方乳粉）从14万吨增长至72万吨，2013年、2014年进口量甚至分别达到97万吨和104万吨。还有不少消费者通过海外代购、跨境电商等方式从境外直接购买婴幼儿配方乳粉。2015年国产婴幼儿配方乳粉产量约70万吨，占市场份额的65%左右。中国市场旺盛的消费需求和多元的消费层次，带来了婴幼儿乳粉市场的购销两旺。

与此同时，乳粉生产企业盲目地将配方作为市场营销的手段，造成婴幼儿配方乳粉的产品配方过多、过滥。数据显示，全国婴幼儿乳粉有近1900个配方。此外，配方制定缺乏充分的研究论证，配方之间的区分缺少科学证实，品牌与配方的混乱使消费者选择困难，生产过程中频繁更换配方也会对产品质量造成安全隐患。

2015年，在《食品安全法（修订草案）》审议过程中，国家食药监总局明确提出对婴幼儿配方乳粉的产品配方实行注册管理。食药监总局先后召开了专家论证会、地方监管部门座谈会、企业听证会，充分听取了企业和专家对婴幼儿配方乳粉的配方实行注册管理合法性、必要性和合理性的意见与建议。经报国务院同意，食药监总局建议全国人大在新《食品安全法》中增加婴幼儿配方食品的专门规定，对婴幼儿配方乳粉产品配方实行注册管理。考虑到这一规定有利于保证这类特殊食品的安全，全国人大常委会采纳了这一建议。

值得一提的是，我国婴幼儿配方乳粉产业在“供给侧结构性改革”的背景下，再次处于再规范—再发展的阶段，食药监总局在此时出台《办法》，意在进一步提高要求，提升门槛，严格监管，规范行业，全面提升婴幼儿奶粉质量的管理水平。

内外一致，统一规范

据滕佳材透露，在《办法》制定过程中，有些国家起初对此不是很理解，相关负责人亲自到食药监总局表达了他们的看法。“经过充分的交流讨论，很多国家对我国配方注册这一制度有了新的认识，也对我们的工作有了更深的理解，更对婴幼儿配方乳粉的监管产生了新的想法。不久前，联合国发布报告指出，如果世界各国要成功提出母乳喂养，就必须严格立法管制配方奶粉营销。这和我国通过严格限制过多、过滥的产品配方进行市场营销的思路不谋而合。”《办法》在征求意见时，有意见提出，一方面婴幼儿配方乳粉产品配方应当经国家食品药品监督管理部门注册，另一方面境外企业应当经国家出入境检验检疫部门注册，那么我国监管部门在产品配方注册和境外企业检查之间将如何更好衔接来减少企业的成本？

对此，食品药品监督管理总局法制司司长徐景和表示，首先，产品配方注册和境外企业注册是新《食品安全法》规定的两项独立注册，也就是两项独立行政许可。“这两项独立行政许可有点类似于国内婴幼儿配方乳品企业既要取得产品配方注册，也要取得生产许可，它体现了我国对特殊食品严格监管的重要举措，是在《食品安全法》确定的普通食品监管基础上对特殊食品的特殊监管。”

其次，《办法》规定，中华人民共和国境内生产销售的婴幼儿配方乳粉和向中华人民共和国出口的婴幼儿配方乳粉都应当取得食品药品监管总局颁发的注册证书。这符合WTO所规定的国民待遇原则，体现了执法公平，并与实行注册管理的药品、医疗器械、化妆品、保健食品的管理模式保持统一。

再次，国家食品药品监督管理总局和质检总局在监管方面将进一步加强沟通和协调，做好衔接工作，避免交叉执法。

滕佳材也表示，按照法律规定，食药监总局下一步将会同质检总局，对国外向中国出口的婴幼儿配方乳粉产品配方进行现场核查，达到配方注册批准要求的产品才能进入中国市场。

细则仍在制定中

值得消费者关注的是，《办法》不仅对配方注册作了规定，还对产品标签进行了规范。据食品药品监管总局食品安全监管一司司长张靖介绍，标签、说明书涉及产品配方的表述应该与获得注册产品配方的内容一致。在婴幼儿配方乳粉标签、说明书的内容里，不允许明示或暗示具备疾病预防、治疗功能、保健功能，以及益智、增加抵抗力或者免疫力、保护肠道等功能。

张靖特别指出，生产企业不得倒卖、租赁、转借、涂改注册证书，也不能用同一配方生产不同品牌。

近三年，从生产许可审查到监督抽检、处置不合格产品、食品安全审计以及食品安全追溯，监管部门出台了一系列婴幼儿配方乳粉的管理举措，加大了监管力度，在肃清了市场的同时也给整个市场带来了震动。这次新政出台是否会带来一次行业洗牌？

对此，张靖认为，大洗牌可能不存在。目前获得生产许可的103家婴幼儿乳品生产企业都有相对固定的销售渠道和销售区域，经营相对稳定，除非产品质量发生严重的状况，否则不会出现大洗牌的情况。

此外，滕佳材表示，与《办法》相配套的《婴幼儿配方乳粉产品配方注册申报资料项目与要求》《婴幼儿配方乳粉产品配方注册生产企业现场核查规定》等二级文件，还在进一步制定中，食药监总局相关司局将加快进度，尽早发布，便于企业及时提交申请资料，依法办申请注册。