如何解决孩子入园难 专家:为幼儿教育专门立法

李小红

陈芳华

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门诊问题

怎样解决幼儿园入园难问题?

门诊专家

江苏省社会科学院法学研究所法学博士　李小红

北京大成(南京)律师事务所律师　陈芳华

专家观点

◇应当尽快为幼儿教育专门立法,从根本上给学前教育以制度保障。

◇学前教育具有准公共产品的属性,国家应大力建设公办幼儿园,以实现真正的“公益普惠”。

◇教育行政部门加强对学前教育的宏观指导和管理,相关部门履行各自职责,充分调动各方面力量发展学前教育。

北京市民王女士的女儿3岁了,想将女儿送去幼儿园。谁料联系了小区附近几家幼儿园,要不收费太高,她负担不起,要不入园名额已满。有家长告诉她,想上幼儿园得从怀孕起就预订。她很纳闷:怎么上个幼儿园那么难啊?据新华社报道,从今年3月份开始,安徽省合肥市等地的一些家长就已经开始了新一轮的“幼儿园报名战”。很多地方的家长要彻夜排队报名,幼儿园的报名条件则愈加苛刻,有的最后入园还要摇号抽签,“入园难”现象非常突出。幼儿入园难是怎么产生的?有无破解之法?记者就此采访了江苏省社会科学院法学研究所法学博士李小红、北京大成(南京)律师事务所律师陈芳华。

　幼儿为何入园难

据新华社报道,因为学前教育不在义务教育范围内,政府对招生环节的监管力度不足,所以有的家庭托关系“批条子”让孩子入园,有的家庭交了不菲的赞助费让孩子入园,表现为“权贵”阶层较多地侵占了有限的优质教育资源,幼儿教育的公平公益性严重缺失,这使得幼儿入学问题变得更加敏感。李小红表示,幼儿“入园难”主要原因在于幼儿教育资源配备严重短缺,教育资源的配置与人口的增长速度依然不能同步,学前教育资源不足的矛盾仍在持续加剧。一是教育资源分配不平衡,教育机会不公平现象仍然非常严重,城乡、省际以及不同社会阶层的教育资源占有率差距较大;总供给与总需求未科学配比,供给缺口还较大。二是教师队伍管理不健全,素质良莠不齐。三是各地对学前教育的投入无制度化的可持续性保障机制,随意性较大。最大的一个问题是学前教育资源的配置质量与速度,与家长日益增长的需求和期望存在较大差距。

关于学前教育的法律规定存在不足,这也容易造成幼儿入园的“无序”。陈芳华表示,一是单行立法缺失。教育法和民办教育促进法都不是关于幼儿教育的专门立法,并且这些法律中也少有针对学前教育的条款。二是制度位阶很低。针对幼儿教育,国家立法机关未见有相关制度出台,现有的一些制度是部门规章或者是地方性法规和政府规章。三是制度内容粗放。如2016 年3月1日起施行的《幼儿园工作规程》,与1996年6月1日施行的《幼儿园工作规程》相比,立法内容并没有根本的改变。《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》等的强制性和具体化均不足,特别是并未对违反规定者的法律责任和救济措施等进行基本的制度规定。

国家有解决幼儿入园难的措施吗

事实上,幼儿入园难问题从10年前就已经显露出来,政府相关部门也注意到这个问题,因此,国家相关部门和各地政府采取了多种措施加以解决。陈芳华介绍,从制度上看,2010年国家发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(下称《纲要》)及《关于当前发展学前教育的若干意见》等指导性文件以来,涉及幼儿园的制度规范有了相当程度的完善。教育法是我国教育方面的基本法;民办教育促进法是开办民办幼儿园必须了解的法律;国务院及其教育行政主管机关也发布了关于幼儿教育的一些规范性文件,如《中小学幼儿园安全管理办法》《幼儿园管理条例》等。根据教育部2015年发布的《2014年全国教育事业发展统计公报》来看,近年来随着学前教育的普及,幼儿教育取得了如下成绩:一是幼儿教育的普及率提高,2014年全国在园幼儿达到4050.71万人,比2009年增加52.41%;二是幼儿园建设力度不断加大,自2009年至2014年,全国幼儿园总量增幅达到51.88%;三是农村的学前教育有了长足的发展,2011年到2014年间,全国新增幼儿园43131所,乡村新增13899所,占32.23%;镇区新增16945所,占39.29%。

　怎样破解幼儿入园难

近年来,我国从部分放开二胎,到全面放开二胎,生育政策发生了巨大的变化。随着出生人口的增多,应当如何立足于国情采取适当的措施应对幼儿入园难问题呢?李小红认为,应当尽快为幼儿教育专门立法,从根本上给学前教育以制度保障。通过立法明确学前教育的福利性、公益性,学前教育机构的设立条件及标准,监管机构及体制,幼教机构、教师及幼儿等各方主体的权利义务、法律责任等。

李小红还介绍了美国的相关规定。美国1979年颁布《儿童保育法》,1990年颁行《儿童早期教育法》《儿童保育和发展固定拨款法》,1994年颁布《美国2000年教育目标法》,2001年颁布《不让一个儿童掉队法》。2009年,奥巴马任总统后对学前教育工作更为关注,签署了《美国复兴与再投资法案》,规定投入学前教育的资金为50亿美元。2010年又发布、实施《改革蓝图——对初等与中等教育法的重新授权》《0-5岁教育计划》等一系列改革政策。这就从制度上极大地推动和保障了美国的学前教育工作。

李小红认为,我国可以借鉴美国针对学前教育的立法工作。一是设置专门政府机构,专司学前教育职能。在美国,学前教育的职责通过总统早期学习委员会来强化,该委员会是由总统直接领导的专门行政机构,其成员包括总统、州长,以及其他相关部门的重要领导、社区和宗教群体的领袖、公司高管和学前教育领域的专家等。目前我国教育行政管理机关并未就学前教育单设主管司局,一定程度上影响了各地政府机关对学前教育职能的落实。在设置专门主管机构的同时,也要把学前教育的建设工作、发展成效纳入各级政府、尤其是“关键少数”的工作绩效考核的范围,以推动学前教育工作的展开。

二是可持续地进行学前教育的资金投入。针对学前教育的财政性投入要有持续稳定性,并且应将资金进行优化使用。学前教育具有准公共产品的属性,国家应大力建设公办幼儿园,以实现真正的“公益普惠”,企事业单位办园和集体办园则应视办园主体性质而定,如系国有财产支持的幼儿园,也应纳入“公益普惠”范畴进行统筹安排、规划。民办幼儿园则应交给市场,应鼓励该类幼儿园进行差别发展,以满足家长的个性化幼儿教育需求。

三是重视幼儿教师队伍的长远规划。当前的幼儿“入园难”一定程度上是家长们对优质学前教育资源的争抢,而教育资源真正的优质所在并不是幼儿园的硬件,更多是软件问题,表现为优秀的教师队伍和先进的教育理念,而优秀的教师队伍一定是由先进的教育理念培育而成的,所以教师队伍建设是发展学前教育的根本。国家应在幼儿教师培养、薪酬待遇提升、社会福利保障等方面对幼儿教师进行全面关怀,逐渐改变当前一些地方,特别是农村幼儿教师的低学历、低收入、低素质状况。

陈芳华表示,在法律制度不足的情况下,当前要严格按照《纲要》规定进行幼儿园建设。按照《纲要》要求,到2020年普及学前一年教育,基本普及学前两年教育,有条件的地区普及学前三年教育。重视0至3岁婴幼儿教育。政府要把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划。建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园,积极扶持民办幼儿园。加大政府投入,完善成本合理分担机制,对家庭经济困难的幼儿入园给予补助。加强学前教育管理,规范办园行为。制定学前教育办园标准,建立幼儿园准入制度。完善幼儿园收费管理办法。严格执行幼儿教师资格标准,切实加强幼儿教师培养培训,提高幼儿教师队伍整体素质,依法落实幼儿教师地位和待遇。教育行政部门加强对学前教育的宏观指导和管理,相关部门履行各自职责,充分调动各方面力量发展学前教育。要重点发展农村学前教育。努力提高农村学前教育普及程度。着力保证留守儿童入园。采取多种形式扩大农村学前教育资源,改扩建、新建幼儿园,充分利用中小学布局调整富余的校舍和教师举办幼儿园(班)。发挥乡镇中心幼儿园对村幼儿园的示范指导作用。支持贫困地区发展学前教育。